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Crisis energética y crisis del modelo de Estado

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Autores: José María Lancho (abogado) y Natalia Fernández Durán (socióloga), artículo escrito en 2007.

Dedicado a Alfonso Fernández, pionero en la búsqueda de fuentes alternativas de energía.

CERTIDUMBRE DE UNA CRISIS

Algunos grupos de ideología autoritaria en Europa postulan que la era de la democracia ha sido la era de la energía barata. No se puede reprochar esta analogía histórica interesada: el ascenso y estabilidad de estructuras políticas en la historia han estado vinculados con el acceso a recursos energéticos abundantes, generalmente madereros. John Perlin (1999) pudo identificar el ocaso de la civilización sumeria, cretense y micénica con el agotamiento de sus bosques y este mismo factor fue un elemento relevante en la crisis económica del imperio romano y el descenso de la circulación de plata española en el mismo. Efectivamente, en 400 años de actividad de las fundiciones romanas se consumieron quinientos millones de árboles y se deforestaron 18.000 kilómetros de bosques. A finales del s II la ausencia de combustible, que no de plata en las minas, afectó gravemente a la economía y estabilidad política del imperio. La era de los combustibles fósiles se acaba y como propone el único modelo que sobre recursos hidrocarburos finitos se ha podido verificar realmente –para los Estados Unidos- desarrollado por el geólogo Hubbert, será un descenso brusco y no paulatino del suministro de petróleo y gas natural. El plazo del cenit del petróleo, esto es el momento histórico en que la producción geológica alcanza un máximo, a partir del cual comienza a declinar, a pesar de las crecientes inversiones y desarrollos tecnológicos (Bermúdez Ferrer 2007), es probablemente la primera especulación estratégica en este comienzo del s XXI . La fecha, lógicamente, está directamente próxima a los intereses del proponente del modelo de declive de la producción de combustibles fósiles: empresas petroleras, consultores independientes, gobiernos e instituciones u organismos especializados. Sin embargo, por su neutralidad técnica resultan cada vez más aceptados los modelos de los geólogos, instituciones académicas y antiguos técnicos de empresas petrolíferas vinculados con la asociación internacional ASPO (Association for the Study of Peak Oil ang Gas) que sitúan el umbral del pico del petróleo y de los combustibles como carbón y gas en el año 2010 , sin perjuicio que más allá del año 2003 los modelos son minoritarios.

La energía fósil ha supuesto un recurso barato y decisivo en la ordenación occidental del espacio político y económico planetario. Bienestar social, estabilidad, capacidad de aplicación y difusión masiva de la técnica, por no olvidar la irresistible capacidad de extender un sistema de producción y distribución mundial, suponen un consumo masivo de energía cuya fuente en un 85% son los combustibles fósiles. ¿Deben las formas de gobierno democrático actuales algo a la estructura energética?, ¿el fin del petróleo barato y, por consiguiente, de la disponibilidad de energía de bajo coste supondrá una crisis política e incluso constitucional?

Existe una importante corriente de pensamiento que advierte de la dependencia de la democracia respecto del crecimiento económico y del mantenimiento y la consecución de mayores cotas de bienestar social (Dahrendorf), en esta línea debe considerarse con mayor razón que la disponibilidad de altos niveles de abastecimiento energético es una cuestión de estricta necesidad vital para las actuales estructuras políticas. El presente trabajo quiere destacar la necesaria asimilación de los resultados energéticos finales (comunicación, luz, calor, transporte rápido, actividad empresarial, etc) con el bienestar social. La escasez de energía puede llegar a poner de manifiesto que se hace preciso reconocer la existencia de un derecho humano a la energía, como ha venido a reconocerse al agua (50 litros de agua potable por persona y día). Determinados usos de la energía generan servicios cuya proyección social para el conjunto de la sociedad justifica su caracterización como de interés general. Cada vez más la soberanía y el Estado social se identifica de facto con cobertura energética. No en vano en la actualidad energía es igual a alimentos, nuestra habilidad para producir alimentos para un mundo de 7000 millones de habitantes responde a la capacidad de la explotación tecnificada, barata y continua de los recursos de la tierra. Esto exige energía abundante y barata.

CRISIS ENERGÉTICA Y MODELO DE DECISIÓN PÚBLICA SOBRE RECURSOS ESCASOS

Las constituciones democráticas garantizan cierta elasticidad del interés público con sujeción a las leyes del mercado. Sin embargo, ante un determinado nivel de crisis, causado por un desequilibrio entre los intereses públicos y los particulares en concurrencia, siempre se producirá una intervención pública que supondrá un establecimiento del equilibrio por medio de una modificación legal ¿Qué ocurre cuando la demanda privada y la demanda pública concurren por un recurso escaso del que depende uno o varios servicios públicos? El modelo propuesto presume que el interés público y el interés privado se equilibran a través de la decisión pública que ve expandido su ámbito de conocimiento o actuación a los desequilibrios de oferta. Este modelo se circunscribe a una estructura jurídica estatal, en sistemas de derecho en los que el interés común se sobrepone al particular, de una manera regulada, donde el servicio público adquiere una naturaleza ideológica que confiere legitimidad (Truchet, 1982) y que en un supuesto de incompatibilidad con la demanda privada sobre un determinado suministro quedaría restringida a favor de la demanda pública por medio de la ampliación del ámbito de decisión público. En el caso del petróleo y de las energías fósiles una disminución de su suministro con concurrencia de demanda pública y privada producirá un aumento del ámbito de decisión público para permitir una disminución del suministro del ámbito privado en favor del destino público.

La posibilidad de una interrupción de servicios públicos esenciales es una situación de excepción que generaría poderes excepcionales para equilibrar la situación y produciría una ampliación del ámbito de decisión público en defecto del privado. Es decir, la conclusión resultante es que la demanda pública desplazaría a la privada y no lo haría por medio de la concurrencia sino de la ampliación de la decisión pública, al convertir el suministro en objeto de decisión del ámbito público. Esto supondría, asimismo, que cada vez más la decisión pública entraría en el ámbito de determinación energética de los ciudadanos, adentrándose en espacios de decisión privada de manera creciente. Todo el ciclo final de la energía fósil acabaría siendo objeto de decisión pública lo cual afectaría necesariamente a la capacidad de autodeterminación de los ciudadanos que, desde nuestra forma de comprender los derechos fundamentales individuales, precisan un umbral energético mínimo –no nos referimos a la mera supervivencia-. Esta situación no sería tampoco circunstancial, puesto que, una vez se asiente el Estado en ese ámbito de decisión no será fácil desalojarlo, aunque se desarrollen nuevas soluciones energéticas.

La respuesta expansiva del ámbito de decisión pública ante situaciones de concurrencia por suministros escasos frente a intereses privados se demuestra sistemáticamente en otros supuestos de suministros escasos relacionados con materiales estratégicos, desde el uranio a la tecnología, e incluso el modelo del agua o del espacio urbano. La ampliación de la decisión pública por la disminución drástica de los hidrocarburos conduce como consecuencia, según el modelo propuesto, a una situación de estado de excepción desde nuestros parámetros constitucionales. En el caso de la Administración española, es llamativo que el germen de la estructura jurídica desde la que -de forma flexible y rápida- se verificarían las hipótesis aquí propuestas, podemos decir que ya existe. Nos referimos al Real Decreto legislativo 1303/1986 de 28 de junio, por el que se adecua al ordenamiento jurídico de la Comunidad Económica Europea el título viii de la ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, prevé en el artículo 91.2 que “las empresas nacionales o extranjeras que fueran titulares de concesiones mineras, de materias primas minerales, cuando estas fuesen declaradas de interés estratégico, vendrán obligadas a suministrar al Estado, en la cuantía, precio y forma que reglamentariamente se determine, las cantidades necesarias por razones de seguridad, así como a mantener los stocks estratégicos que, también reglamentariamente, se fijen en cada caso”.

El Estado, pues, no asume una posición de inactividad potencial sino que prevé, desde un instrumento legislativo, la intervención administrativa flexible en el mercado de este tipo de suministros estratégicos. Asimismo, el Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre, por el que se aprueba el segundo Plan Nacional de Asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para el período 2008 a 2012, y prevé que el titular de cada instalación industrial a que hace referencia el plan podrá cumplir con sus obligaciones entregando reducciones certificadas de emisiones (RCE) y unidades de reducción de emisiones (URE) hasta un límite diferenciado que será del 70% para el sector de producción de energía eléctrica de servicio público y del 20% para el resto de sectores, previendo la colusión claramente asimétrica del consumo público y privado de la capacidad de vertidos de gases de efecto invernadero.

Las premisas que hacen válido el presente modelo son extrapolables, no obstante, para cualquier Estado de derecho, interesándonos aquí el supuesto de las democracias institucionalmente estables. 1) Un suministro estratégico determinado, al que tiene acceso la función pública y los intereses particulares. 2) Un decrecimiento brusco de la oferta de ese suministro estratégico. 3) La vinculación del suministro con uno o varios servicios públicos. 4) La insostenibilidad de un determinado nivel de suministro que llega a comprometer los servicios públicos. Los agentes públicos no son capaces para hacerse en concurrencia en el mercado con el suministro necesario para garantizar las necesidades del sector público. 5) Intervención de la decisión pública para garantizar el abasto en perjuicio de la demanda privada. El equilibrio pasa a ser decisión pública, introduciéndose una variable nueva que es la arbitrariedad del poder público. Suelen ser medidas de excepción. 6) La decisión pública domina un ámbito en el que concurrían el interés público y privado y por tanto, cuando del suministro estratégico dependen ámbitos de autodeterminación privada importantes, el ámbito de decisión pública se expande también cuasi multiplicativamente

Obviamente concurre la circunstancia de que el sector público es ciertamente inelástico a la hora de renunciar a prestar servicios que se consideran necesarios por la sociedad-ya se presten directamente por la Administración ya se externalicen y en los que el propio Estado de derecho encuentra su propia legitimidad, pues en ellos se encuentra su justificación de poder. La ineludible necesidad de energía para sostener el servicio público hace evidente que resulta muy difícil la reducción del consumo energético por los ámbitos públicos de las sociedades democráticas. No sólo porque el asunto tenga un contenido polémico y desencadenador necesario de conflicto social y, también, de pretexto, tanto, para nuevas asimetrías y desigualdades en el sistema, como porque la reducción de suministro o su sujeción a discreción administrativa supone en sí mismo un estado de excepción, que introduce una arbitrariedad, perfectamente hábil para amenazar nuestro sistema de derechos y libertades. La gravedad de la crisis depende no sólo de su certidumbre geológica sino de su habilidad para ser instrumento de cualquier oportunismo carismático dirigido a una toma de poder; colectivos y personalidades capaces de generar expectativas irracionales de éxito frente a la crisis podrían tener acceso a un sistema debilitado es fácilmente vulnerable en una situación de excepción para la que legal e institucionalmente carecemos siquiera de pautas. Ha sido identificado el “cientifismo” como elemento fundamental de la propaganda totalitaria (Hannah Arendt, 1973).

Durante el período maduro de la democracia, que abarca desde 1945 en el ámbito occidental, los problemas del interés público se han resuelto generalmente a través de un aumento racional y limitado del ámbito de decisión público. La sociedad proporcionaba una dimensión al problema que permite su racionalización y una solución colectiva a través de la decisión pública. Hoy podemos saber que en el supuesto de una reducción importante del suministro energético, en corto plazo y en la propia defensa de su justificación política, el sistema democrático asumiría espacios de decisión mucho más amplios. Con toda seguridad este nuevo escenario exigiría recortes de acceso a la energía de los ciudadanos particulares, que implicarían el establecimiento de criterios arbitrarios como prevé la situación de excepción que acaecería, avocando a la democracia a afrontar contradicciones que podrían ser insuperables. Es decir, si nuestra estructura de decisión pública no prevé la posibilidad de asumir una disminución del consumo energético por déficit grave de suministro, la estructura pública, para garantizar su propia permanencia, ampliará el ámbito de su propia discrecionalidad intentando enfrentarse a una crisis externa, asumiendo una crisis interna, y expandiendo su ámbito de decisión con el pretexto de salvaguardar el interés público. En definitiva, en el caso del suministro energético, el poder arbitrario que el sector público se ve obligado a asumir, casi necesariamente se va a hacer expansivo, sin garantía de preservación del acervo democrático de que disponemos.

UNA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN ENERGÉTICO

Es muy probable que un descenso brusco del suministro pueda generar cierto caos en el aparato del Estado, que posiblemente lleve a la crisis a nuestro sistema constitucional. Desde luego esa situación será la menos adecuada para enfrentarnos como democracia y desde la democracia a una crisis energética de ese calibre. F.A. Hayek expresaba que “el precio que tenemos que pagar por un sistema democrático es la restricción del Estado a las esferas en las que se puede alcanzar un consenso” el paternalismo fuera de los márgenes de los derechos fundamentales y del consenso social es la bienintencionada muerte de la democracia, entrevista por Tocqueville en ese final “árbitro exclusivo de toda felicidad” La identificación de un desafío colectivo, como es el del fin de la energía barata y fácilmente accesible por el ciudadano, puede llevar a un cambio social pero nos ¿permite concebir la extensión de este?: ¿va a afectar a un relevo de los grupos de poder?, ¿un cambio de las bases de legitimidad?, ¿un cambio en las reglas básicas de juego?, ¿tendrá resultados institucionales, esto es nuevas instituciones-?

Kart Polanyi nos advertía que el fascismo es una consecuencia de las rigideces del liberalismo frente a las reformas. El concepto “crisis energética” es un instrumento hábil y amplio para transformar estructuras en manos de minorías y colectivos activos, capaces de adueñarse de una estructura que ha visto dañada su capacidad de autocontrol, a través de la generación de expectativas irracionales de éxito La tradicional ausencia de información precisa en el ámbito de las fuentes de energía fósil hacen que el cénit del petróleo se convierta en un instrumento político transformador en manos de plataformas retóricas. Asimismo, los modelos económicos son poco útiles en el mercado del petróleo donde la decisión política se superpone a las reglas del mercado y, por tanto, el análisis técnico de la situación sea diverso y satisfaga a todos sus públicos.(Jeremy Legget 2005)

El suministro energético ha sido una consecuencia técnica del desarrollo del mercado que ha tenido efectos radicales en el bienestar social y por tanto, sin advertirlo, ha llegado a ser derecho adquirido, derecho no sólo social sino del individuo, que en la sociedad energética supone un medio imprescindible para su autodeterminación: comunicación, transporte, ordenación de factores de producción e incluso elementos más esenciales como el alimento o la climatización en las estaciones extremas del año. Una disminución significativa de la energía disponible implicaría un estado de excepción que desde la estructura constitucional presente permitiría que el poder ejecutivo adquiriera poderes y prerrogativas extraordinarios.

Hay dos verdades relativas, pues en la última historia hemos comprendido lo completamente incorrectas que suelen ser las “expectativas”: la primera es que a la certidumbre geológica del agotamiento de los hidrocarburos deberá suceder una grave crisis financiera provocada por el aumento del precio del petróleo. La segunda, que el metabolismo energético occidental, toda su estructura de abastecimientos y consumos implica un modelo político del que depende o que incluye la democracia. La idea de que la democracia ha sido un lujo social, y de que disfrutamos de una oleocracia circunstancial es una afirmación puramente ideológica, una primera aproximación retórica a la crisis anunciada. La aceptación de esta premisa sería considerar la democracia como mero bien de consumo social, sustituible por optimización energética. Este argumento no sólo no es demostrable, sino que el mantenimiento del equilibrio de la distribución social (energética o de cualquier otro tipo) por medio de estructuras autoritarias se ha demostrado históricamente un fracaso, de hecho los autoritarismos no responden a estructuras estables en el tiempo. Por otro lado, es arriesgado sostener la identidad entre “petróleo abundante” y “modelo energético”. Nuestro modelo energético implica una relación del ciudadano con la energía, con el derecho a su acceso y empleo, y estas premisas no están previstas exclusivamente para el petróleo como fuente energética.

Un modelo energético no implica exclusivamente un umbral de producción energética o un esquema extractivo y comercial. Supone en definitiva la forma y cantidad del acceso individual a la energía y la posibilidad de autodeterminación energética en la transformación de la misma y de combinarla con otros factores de producción o de consumo. Sin embargo, esta generación de poder excepcional no es fácil de encauzar constitucionalmente en una situación de crisis, es decir, en el mismo momento en que ese poder de excepción se genera (Cass R. Sunstein, 2006).

Por ello es urgente identificar los riesgos que nos permita diseñar un plan de vuelo, que sería, en esencia, una norma básica de excepción energética que haga posible: 1)Evitar una reforma constitucional que difícilmente se sustraería de los condicionamientos del momento, en medio de un conflicto social y que no podría evadirse del oportunismo político radical. 2)Identificar qué queremos conservar de nuestro actual modelo, qué acervo sabemos más vulnerable y no queremos perder. 3)Que la situación de excepción establezca límites para su propia vigencia, especialmente en el tiempo, y que su legitimidad legal sea temporal. 4)Afianzar las garantías procesales, preservando el equilibrio entre poderes y preservando nuestra identidad constitucional. 5)Garantizar la continuidad política. 6)Salvaguardar una cultura política y amplios niveles de autodeterminación individual 7)Prever la reconstrucción institucional del Estado y el restablecimiento, sobre la base de criterios técnicos, del equilibrio entre demanda pública y privada de energía.

Esta norma básica de excepción prevendría la caída en otra trampa advertida en el seno de las democracias y es que el interés público más técnico exige la menor deliberación colectiva. Así, en el caso de los suministros estratégicos, el modelo de decisión público adopta un modelo de cono invertido: cuanto más escasea el bien estratégico, menor es el número de quienes deciden sobre su gestión y acceso (incluso para las prospecciones geológicas es preciso un permiso de exploración o de investigación para la de los recursos de las secciones C y D o de hidrocarburos), la posibilidad del Gobierno de fijar precios y márgenes cuando se trate de productos de primera necesidad o de materias primas estratégicas conforme al artículo 13 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenacion del comercio minorista prevé, la especificad de los procedimientos administrativos vinculados con suministros estratégicos como la Ley 48/1998 de 30 de diciembre por la que se regulan los procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones y por supuesto la citada y actualizada ley de minas.

Puede que nos adentremos en una época de incertidumbre y de conflicto social que en sus peores escenarios podría conducir a un verdadero caos. Sin embargo, disponemos de sólidas evidencias geológicas, conocemos algo de nuestro sistema y de nuestra experiencia colectiva pasada como para saber qué queremos salvar y qué no queremos que suceda. La responsabilidad corresponde siempre al momento en el que todavía se pueden tomar decisiones. Las realizaciones colectivas anteriores han estado vinculadas con experiencias de organización energética que facilitaban el principio de autoridad. La energía barata aniquiló los imperios porque sus mecanismos de poder, basados en el monopolio energético de ser capaces de destinar recursos lejanos a focos concretos de conflicto o disidencia, se disolvieron al hacerse accesibles y generalizados grandes recursos energéticos.

La talasocracia británica, como antes la portuguesa o la española debió mucho al acceso exclusivo, frente a otras sociedades competitivas, y la extraordinaria optimización del recurso energético del viento en el transporte. No nos faltan pues advertencias del pasado por vía de modelos sociales colapsados por déficit de acceso energético, y del presente, las alarmas más solventes de los técnicos han indicado la proximidad de un rápido declive de las fuentes del principal recurso energético del planeta. España tiene importantes tradiciones en la gestión pública de recursos escasos; el modelo del agua puede servirnos como un ejemplo a tener en cuenta. Pensemos que a través de los organismos de cuenca (Confederaciones Hidrográficas) y de empresas públicas ya casi bicentenarias como el Canal de Isabel II consagran modelos reflejados en la Ley de Aguas a través de tres principios (Enrique Ortega y Andrés Sanz): la unicidad del agua, representado en su ciclo, el carácter público de la misma y la planificación hidrológica, principios susceptibles de permitir amplios mecanismos participativos. No obstante, la gestión de la crisis ha de ser necesariamente global, como la propia crisis. Soluciones meramente regionales a problemas globales suponen modelos débiles y por ello mayor incertidumbre.

Autores: José María Lancho (abogado) y Natalia Fernández Durán (socióloga)